王琼杰

新年伊始，有关鼓励支持矿业高质量发展、促进增储上产的利好政策接连出台。

2月1日正式施行的《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确，因出让人原因致使受让矿业权后不能依法取得矿业用地勘查、开采的，有权解除合同，依法保护受让人及时取得矿业权并进行勘查、开采。这对指导各级人民法院准确贯彻新修订的《中华人民共和国矿产资源法》，正确审理资源纠纷案件，加强矿产资源和生态环境保护、促进增储上产等方面具有重要意义。

此前，1月5日在京召开的全国自然资源工作会议强调指出，持续推进战略性矿产资源增储上产，继续开展新一轮找矿突破战略行动，组织开展探矿权人“圈而不探”专项整治行动，健全找矿突破支持政策。

事关国家安全的战略性矿产增储上产，是一项综合性系统工程，不仅需要全国自然资源系统和地勘单位的统筹谋划、全力推进，也需要相关部门的协同作战、“保驾护航”，更需要地方政府的大力支持和共同参与。

然而，中国矿业报记者在调研中却发现，当前一些地方的矿产资源勘查开发外部环境仍不容乐观，有些地方甚至将矿业视为发展包袱，将高水平保护简单异化为“一刀切”关停，致使大量有证矿山因多种原因无法正常生产。在个别地方甚至出现了一些矿山采矿许可证到期迟迟无法正常延续致使矿山企业长期无法恢复生产、探矿权人完成勘查工作并提交报告后难以“探转采”而无法开发利用资源等状况，严重影响了增储上产目标的实现。

“战略性矿产增储上产是‘国之大者’，直接关系着国家的能源资源安全和新兴战略产业的发展。而‘增储’与‘上产’是相辅相成的两个阶段，加强地质找矿主要是为了‘增储’，而让停产矿山早日恢复生产不仅是‘上产’的有效途径，也为下一步就矿找矿、实现‘增储’提供了空间和靶区。如果找到矿不进行开发利用，尤其是不让停产矿山尽快恢复生产，即便找到再多的大矿好矿，也无法实现‘上产’目标，这不仅将挫伤新一轮找矿突破战略行动的积极性，也直接影响着国家资源安全保障。”国内矿业领域一位资深专家分析说。

战略性矿产外采率居高不下

近年来，受战略性新兴产业发展的驱动，战略性矿产重要性日益凸显，全球对战略性矿产的需求持续攀升。尤其是能源转型与信息产业发展，带动全球新能源矿产需求快速增长，预计到2040年，全球锂、钴、镍、铜、稀土这五种矿产的需求消费量将分别是现在的8.7倍、2.2倍、2.1倍、1.5倍、1.9倍。

我国作为矿业大国，产业链齐全，对矿产资源需求量大，是全球**大矿产资源消费国，尤其是铜、铝、镍、钴、锂、铁等战略性矿产资源消费全球占比均超过了50%，资源保障压力颇大。同时，我国作为全球**的制造业大国，拥有完整的工业体系，制造业占全球的30%，需要巨量的矿产资源来支撑。而相对于庞大的国内制造业和加工产能，我国部分战略性矿产资源的本土储量显得较为单薄，国内资源供应严重不足，需要大量进口及开发海外资源来保障供应链安全。有关数据显示，我国三分之二的战略性矿产依赖进口，外采率高。2024年，我国有17种战略性矿产外采率超过50%。

以萤石为例，我国萤石储量虽居世界首位，但目前萤石资源储采比仅为11.75年，远低于全球平均水平的31.82年。自2018年起，我国已从净出口国转为净进口国，探采比偏低问题日益凸显。有关数据显示，2023年-2025年，我国萤石整体进口量逐年增加，其中，2025年1月-11月，我国按重量计氟化钙含量≤97%的萤石进口量约162.20万吨，同比上升39.9%，在2025年达到近6年新高。

其他战略性矿产同样如此，面临着原矿供需总体存在缺口，本土储量相对紧张，特定矿种对少数资源国依赖程度较高等问题。

上海国际问题研究院公共政策与创新研究所研究员孙海泳在《国家治理》撰文指出，我国战略性矿产资源人均占有量偏低，且普遍存在贫矿多富矿少、共伴生矿多单一矿种少的资源禀赋特点，低品位矿山开发还面临技术难度大、成本高、环境影响显著等挑战。从保障程度看，战略性矿产资源的消耗速度较快，后备资源接续面临一定挑战，部分战略性矿产对外部供应的依赖程度较高，进口规模居全球前列。其中，11种主要短缺矿产的进口额在进口矿产品总额中占比较高。

“当前，矿产资源及关键材料成为大国博弈的重要筹码，大国竞争与地缘政治因素对战略性矿产全球供应链的重塑效应日趋明显，资源民族主义倾向日渐增强，越来越多的资源国以‘国家安全’为由限制原矿出口，导致我国海外原矿供应等环节面临的挑战与不确定性有所增加，特定矿种过度依赖少数矿产国蕴含着巨大供应风险。特别是我国矿产资源进口高度依赖海运，在极端情况下中断风险极大。”国内矿业行业一位资深专家分析指出。

“有矿难开”贻害无穷

国内一些战略性矿产之所以保障程度不足，有的是因资源家底薄、储量少、品位低等“先天性不足”原因造成的，比如铌、钽、钴、铂族金属，国内资源储量十分有限，不得不长期依靠进口，对外依存度高且短期内很难改变。有的则是因为多种原因造成“圈而不探”“占而难采”，资源储量难以提高，在建矿山无法生产，现有产能无法释放，人为地降低了国内资源保障程度，加剧了供需紧张矛盾。

仍以前面提到的萤石行业为例，我国萤石资源储量稳居世界**，却仍要依靠进口来弥补缺口。国内萤石资源之所以无法满足保障发展需求，既与近年来新能源、5G材料、光伏、风电、半导体等产业高速发展拉动需求密不可分，又与国内萤石矿山停产频繁、产能释放不足、产量下降有直接关系。

据粗略统计，目前，我国萤石矿山共计600余个，比10年前的1400多个减少一半以上。而现存的600多座萤石矿山中，有很大一部分因多种原因无法正常生产。

“一些地方对萤石资源战略地位认识不足，在资源整合、环保监督和安全监管过程中，采取‘一刀切’措施，随意关停萤石矿山，在一定程度上加剧了国内萤石资源保障不足矛盾。”国内一位萤石行业专家分析说。

事实正是如此。据中国经济导报报道，福建省南平市集中了全省近70%、全国4%的萤石资源储量，是名副其实的“资源富矿”。但自2015年起，南平市委第33次常委会会议形成的“矿产开采证到期的一律不再延续，不再新批矿产开发项目”一纸纪要，在实践中演变为一道难以逾越的“隐形门槛”，导致了矿业权审批的长期停滞。采矿权到期前依法提交延续申请受阻，企业每年承担上百万元的无谓损失，井下设备因长期浸泡完全报废，优质资源在沉睡中不断折旧。

南平市矿业协会的统计显示，全市148个矿权中，在生产矿山27家，基建矿山8家，停产矿山2家，拟关闭矿山12家，拟保留矿权矿山99家（其中已向自然资源部门申请续证矿山40余家，大多为萤石矿）。

“近10年来，南平的矿山企业陷入了‘开又不能开，关又关不了’的两难困境，尤其是在国内萤石资源紧缺的背景下，当地因宝贵的萤石资源无法转化为财富，只能守着金山端着金饭碗讨饭吃。”南平矿业协会会长张斌华痛心地说，据估算，若这些待续矿山能正常运营，可解决近万人就业，年创工业产值100亿元、税收20多亿元。

萤石行业的现状只是国内战略性矿产所面临窘境的冰山一角。据了解，国内紧缺的锰矿、铜矿，以及近年来一路狂飙的金矿同样也面临着这样的困境。国内知名的“锰三角”地区，某地只堵不疏，以环保名义全部关停，“锰三角”只是简单地变成了“绿三角”而没有变成“金三角”，进一步加剧了国内锰资源的保障程度。某地没有充分考虑当地的金矿矿山开采形势及资源赋存状况，简单地把原来国有林场范围无限扩大后申报划定为自然保护区，致使这些金矿只能向“深部进军”而无法沿着矿脉向外围拓展。近年来，随着深部资源开采难度的加大和资源的逐渐枯竭，这些过去日进斗金、风光无限的金矿陷入了无法扩界、无矿可采的困境。

更有甚者，一些地方片面理解“高水平保护与高质量发展”的关系，将高水平保护简单异化为“一刀切”关停，甚至盲目追求“无矿市”“无矿县”，将矿业视为环保“杀手”、安全隐患并大肆关停并转，致使大量矿山被迫停产，日积月累形成了大批呆死矿山。

“近年来，国家高度重视能源资源安全保障工作，全国自然资源系统和广大地质工作者更是持续推进新一轮找矿突破战略行动，着力实现增储上产。而在一些地方却用各种理由不断地关停矿山，一个纪要、一纸通知，甚至地方主要领导的一个口头‘指示’就可以彻底把整个产业扼杀。”一位矿业领域的专家坦言。

北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任、盘活呆死矿化解地方债和企业债课题负责人曹旭升在接受**财经记者采访时表示，2014年至2024年的十年间，全国至少有2.87万个矿业权形成了呆死矿。该课题组近期赴内蒙古、山西、陕西、福建等地调研发现，全国矿业权登记系统中登记的4.3万个矿业权中，有3.44万个矿业权处于呆死状态，占比超过80%。

这并非危言耸听。2025年12月，中国矿业报记者在河南省调研时了解到，河南省共有矿业权1300个左右，而能正常生产者只300多个，占比不到30%。地处中原、矿业经济比较活跃的地区尚且如此，其他一些交通位置不佳、对矿业行业要求比较苛刻的矿业省份，能正常生产的矿山占比则更低。

“这些呆死矿山形成的原因不一，有的是矿山自身造成的，比如资源储量少、品位低导致长期亏损、资金链断裂，有的则是矿乡关系无法调和而造成的，还有的是安全、环保等因素造成的，但也不乏有些因地方‘一刀切’政策造成。”一位矿业领域的资深专家直言不讳地说，“近年来，个别地方没有全面科学统筹发展与安全、高水平保护与高质量发展之间的关系，‘谈矿色变’，甚至把矿山视为安全和环保的‘**大毒瘤’，一刀下去全部切掉！”

实际上，“有矿难开”“占而不采”远比“跑马圈地”“圈而不探”危害甚大、影响深远。“圈而不探”针对的是探矿权，指的是探矿权人取得探矿证后迟迟不进行矿产勘查工作，长期形不成实物工作量和提交资源储量报告。因这些区域多为空白区，有矿无矿还是未知数，能否增储以及增储多少仍然是个谜，加之探矿人投入不大，影响和损失也相对小得多。而“有矿难开”却不同，经自然资源系统层层规划审批、地勘单位千辛万苦找到矿、采矿权人投入大量真金白银建成矿山后，探明的储量、建好的矿山、已有的产能，却因地方政策原因迟迟无法生产，不仅直接影响“增产”，还关系着“增储”，更对矿业权人造成了损失。

“已建成的矿山都是经过详查后而形成的成熟矿区，极易通过就矿找矿、探边摸底来发现和增加新的储量，前些年开展的危机矿山找矿就是成功的范例。资料显示，该专项实施以来，根据‘理论指导、技术先行、探边摸底、拓展外围’的原则，共探获48个大型或超大型矿床、76个中型矿床、94个小型矿床，新增原煤52.89亿吨、铁矿石10.5亿吨、铜金属量327万吨、金金属量668.69吨等一大批资源储量，平均延长矿山服务年限17.3年，稳定就业人数60万人。特别值得一提的是，专项探明大中型矿床成功率是普通找矿成功率的6倍，新增资源量达到大型矿床规模的资金投入仅为一般勘查项目的23%，万米钻探工作量探获的资源储量明显优于一般勘查项目。如今这些矿山迟迟不能正常生产，不仅无法‘增产’，更影响着周边和深部找矿。”有关人士分析说。

针对地方普遍存在的“环保焦虑”“安全焦虑”造成的矿山企业大量关停现象，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文提出了鲜明的“做加法”理念。他认为，推进新一轮找矿突破战略行动、实现增储上产，应通过“做加法”手段，不应简单采取强制关停、不予续证等“一刀切”做法，而应通过提高环保要求、安全门槛，提升开采与加工水平的高质量发展方式，来解决矿产开发中的生态和安全问题。这要求地方政府将监管重心从事前“设卡”，转向事中和事后“护航”，引导和帮助企业实现绿色转型。

增储上产需多方合力推进

战略性矿产事关国家经济、政治、国防和产业安全，直接关系着战略性新兴产业的可持续发展。党的二十届三中全会明确要求，完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步明确要求夯实国家安全基础保障，确保能源资源、重要产业链供应链安全，加强战略性矿产资源勘探开发和储备。这为我们进一步强化底线思维，从多维度、多层次共同发力，确保战略性矿产产业链供应链安全提供了科学指引和根本遵循。

国之所需，吾之所向。近年来，自然资源部全面推进新一轮找矿突破战略行动，以增储上产不断提升国内矿产资源保障程度。2025年12月，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室联合印发的《关于加强基础性地质工作野外作业相关权益保障的通知》中明确指出，保障野外作业顺利实施是各级人民政府自然资源主管部门的重要职责。县级以上人民政府自然资源主管部门要大力开展科普工作，通过多种渠道向社会公众普及基础性地质调查工作的目的意义、技术手段和工作特点，提升社会公众对基础性地质调查工作的认知程度；争取公安、生态环境等与野外作业相关部门的支持，联合开展普法宣传和权益保障教育培训，为野外作业的顺利开展营造良好政策环境。

今年1月5日，在京召开的全国自然资源工作会议又特别强调指出，在“十五五”开局之年，持续推进战略性矿产资源增储上产。强化战略性矿产资源安全风险监测预警，继续开展新一轮找矿突破战略行动，组织开展探矿权人“圈而不探”专项整治行动，健全找矿突破支持政策。

与此同时，随着新的《矿产资源法》颁布实施，“加强矿产资源和生态环境保护，维护矿产资源国家所有者权益和矿业权人合法权益，推动矿业高质量发展，保障国家矿产资源安全”已成为全社会共识。

尤其是2月1日正式施行的《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》，更是明确指出，受让人因出让人原因致使受让矿业权后不能依法取得矿业用地勘查、开采的，有权解除合同，依法保护受让人及时取得矿业权并进行勘查、开采。对矿业权期限届满前因公共利益需要被提前收回或因管控退出自然保护地的，作出收回或退出决定的行政机关应对矿业权人依法给予补偿。这不仅为矿业权人合法权益提供了有力的司法护航，也为进一步激发矿产资源勘查开发活力、促进新一轮找矿突破战略行动、实现增储上产提供了法治保障。

然而，矿产资源探产供储销体系是涵盖地质矿产勘查，矿产资源生产、供应、储备、销售等多种生产经营活动的复杂系统工程，尤其是前期的矿产勘查开发，不仅科技含量高、风险大、投入多、回报期长，还环节多、涉及面广，安全、环保、土地、林草、地方关系等任何一个环节的小小失误均可能诱发灭顶之灾。

“与基础性地质调查工作相比，全面推进新一轮找矿突破战略行动、实现增储上产，涉及面更广、情况更复杂、任务更艰巨，单靠自然资源系统一家之力根本无法顺利推进。”业内专家表示，在矿产资源勘查开发中，地方政府应是主导者，而不是旁观者甚至“阻挠者”，应站在保障国家能源资源安全大局的高度重视增储上产工作，正确处理高水平生态保护与矿业高质量发展的关系，统筹督促有关部门全力支持矿产资源尤其是战略性矿产的勘查开发工作。

据了解，福建南平矿山企业面临的问题就引起了国家相关部门的重视。2025年6月4日至6日，自然资源部矿业权管理司负责人带队赴南平就矿业权管理等问题进行调研，并指出当地矿产资源管理存在三方面不足：矿山呈现“多、小、散”格局，已有矿山基本为小型矿山；矿业权审查程序复杂、服务指导矿业权人不到位；矿业权退出机制不健全。建议福建省自然资源厅督促、指导南平完善矿业权登记许可制度，优化管理服务，积极主动对接服务，依法依规解决矿业权人用林用地等实际需求，及时回应矿业权人诉求和关切；建立完善矿业权退出机制，推动矿业转型升级，依法依规退出并视情形给予公平、合理补偿；科学编制矿产资源规划，实行分类管控，突出优化萤石等战略性矿种布局，不断提高大中型矿山占比，推动矿业高质量发展。

随后，福建省自然资源厅、福建省应急管理厅、国家矿山安全监察局福建局联合印发《关于做好长期停工停产地采矿山复工复产有关事项的通知》，提出6条具体措施，加强对长期停工停产（以下简称“双停”）地采矿山的安全监管及风险防控，确保长期停工停产地采矿山恢复生产工作安全、有序进行。南平市也有所行动，但进展较为缓慢。

据了解，在国家层面的政策引导与推动下，自然资源部加强调研督导，多地已开始着手纠正相关问题，相继推出了一系列积极政策，统筹推进找矿突破，鼓励支持矿山企业、地勘单位增储上产，引导企业通过技术升级实现“富矿精开”，在守住生态底线的同时激活资源保障潜力。

2024年9月，新疆维吾尔自治区人民政府办公厅印发的《关于推动矿业高质量发展的若干措施的通知》中指出，加大对地质找矿工作支持力度，对确实需要的项目资金，足额列入预算予以保障，在地质勘查项目部署时重点向南疆以及成矿条件好、财政投入力度大的地区倾斜。鼓励地（州、市）、县（市、区）财政出资开展地质找矿，带动社会资金同向发力、快速增储上产。建立地质找矿激励约束机制。支持地勘单位、矿山企业和国有资金出资的风险勘探投资基金机构自筹资金，向自治区自然资源厅申请开展战略性矿产调查，提供出让区块建议。成功出让给其他市场主体的，除返还实际调查投入资金外，还可给予出让收益成交价一定比例的资金补偿。

尤为一提的是，该《通知》特别对“依法恢复政策性退出矿业权”进行了明确，对因涉及生态保护红线、自然保护地等限制或禁止性区域政策性退出并注销或缩减面积的矿业权，如生态保护红线、自然保护地等限制或禁止性区域范围优化调整，原已注销的矿业权或缩减的区域不再与限制或禁止性区域重叠的，可予以恢复，原矿业权人可按规定向登记机关提出恢复申请。

2025年，新疆又聚焦打造全国能源资源战略保障基地，统筹推进找矿突破、增储上产，完成建立找矿激励机制等20项改革，审批实施社会资金投入地质勘查项目18个，涉及资金1.63亿元；持续推进和田地区矿业权出让登记改革试点，累计下放117个矿种权限，拉动固定投资52.5亿元；开展油气勘查区块分层管控出让试点，为推进生态保护红线内勘查开发探索可行性路径。在这些利好政策的不断输出和激励下，2025年，新疆维吾尔自治区财政投入地质勘查资金9.17亿元，同比增长83.4%，形成并巩固18处大型能源资源基地。

四川在这方面也开了个好头。2025年12月18日，四川省自然资源厅印发了《四川省社会资本投入战略性矿产调查试点实施方案的通知》，以“订单式”和“众筹式”双模式为核心，鼓励社会资本投入战略性矿产调查和提供建议，并予以激励补偿，激励补偿采用阶梯式计算，最高可达5000万元，为社会资本参与战略找矿开辟了新路径。这一政策创新既是落实国家新一轮找矿突破战略行动的关键举措，也是四川作为资源大省扛起保障国家初级产品供给责任的具体行动。

事实上，早在2024年，四川就在全国率先建立了矿业权出让收益分享激励机制，打破以往省、市、县固定分成模式。矿业权出让收益除中央分享40%外，地方分享60%部分则按照“谁出资、谁受益”的原则，直接与地方勘查阶段实际出资挂钩，构建起了“财政投入勘查—探获优质资源—市场价值实现—收益反哺财政”的良性循环，有效放大了财政资金的杠杆作用，实现了资源保障与经济效益的双赢。

四川的这一机制充分调动地方投入找矿的积极性，有效改变以往市县战略找矿“零投入”的情形。2024年四川建立矿业权出让收益分享激励机制后，截至目前，省内已有攀枝花市、凉山州、泸州市、金川县等18个市（州）或县（市、区）累计出资3.14亿元参与新一轮找矿突破战略行动，探获磷矿、萤石矿等资源量上亿吨，为全省资源保障奠定坚实基础。特别是凉山州，2024年政策出台后，凉山州迅速响应，当地明确连续三年每年安排1亿元专项资金，用于战略性矿产勘查工作。截至目前，全州累计投入找矿资金已达2.5亿元，部署州级找矿项目37个。此前凉山州投入1026万元完成马颈子东磷矿普查工作，成功探获1.3亿吨资源量。今年1月，该探矿权由凉山工投矿冶开发有限公司以2.01亿元竞得，推进下阶段勘查工作。而按照四川现行矿业权出让收益分享激励机制，此次交易完成后，凉山州将获得1.08亿元矿业权出让收益分成，实现千万投入、亿元回报。

在如何处理高水平生态保护与矿业高质量发展方面，广西也在全国树立了示范。据广西日报报道，广西在对涉重金属污染开展整治专项行动中，自治区领导研究部署推进广西涉重金属环境安全隐患排查整治和有色金属产业高质量发展时明确表示，要立足广西有色金属资源优势，坚持科技创新和产业创新融合发展，对涉重金属污染问题既不能熟视无睹、放任自流，也不能因噎废食，只踩刹车不踩油门，必须认认真真、扎扎实实抓好排查整治工作，扎实推动有色金属产业高端化、智能化、绿色化、规模化、园区化发展。

而浙江省自然资源厅印发的《关于激发矿产勘查开发活力推动矿业高质量发展的意见》中则明确表示，鼓励就矿找矿盘活呆矿，鼓励矿山企业“探边摸底”，支持依法依规办理探矿权协议出让和综合勘查评价。

生态文明建设不是不要矿业勘查开发，高质量发展更离不开矿产资源的有力支撑。当前，我国一些重要矿产对外依存度还比较高，亟需通过在新一轮找矿突破战略行动中扩大成果、增储上产来提高保障程度，增加有效供给。这就要求各级地方政府及相关部门在实际工作中，要统筹兼顾，通力协作，共同推进，善于“十个指头弹钢琴”，以绿色赋能发展，以发展厚植绿色，通过矿业开发与生态保护的协同发展来实现“既要绿水青山，又要金山银山”的目标。

原标题：《莫让“有矿难开”成为增储上产“拦路虎” 》